文/清华大学金融科技研究院 刘颖格、韩瀚

美国总统拜登于中国时间3月9日晚签署了一项关于数字资产的首项行政命令，指示联邦机构采用整体政府手段（whole-of-government approach）研究加密货币带来的潜在风险，在此基础上利用数字资产及其基础技术的潜在利益，并考虑创建美国央行数字货币。这是美国历史上第一份针对数字资产领域采取整体政府手段的行政令。

行政令是美国宪法赋予总统的行政特权，不需要国会批准，具有法律效力，有助于行政分支履行自己的责任。拜登就职后，已经就抗击新冠疫情、因疫情导致的经济问题、气候变化等签署了一系列整体政府手段的行政令，旨在通过跨部门的协调和合作来解决国家战略中的重大问题。

行政命令没有列出拜登政府希望各机构采取的具体立场，而是确立了数字资产的六个“关键优先事项”：消费者和投资者保护；全球金融稳定；防止非法金融；普惠金融；促进"负责任的创新"；保护美国在全球金融体系中的领导地位和竞争力。

行政命令的背景

当前，全球用于金融服务的数字和分布式账本技术的进步导致数字资产市场的急剧增长，2021年11月，私人机构发行的数字资产总市值达到3万亿美元，而在2016年11月初，该市值仅为140亿美元。

据调查显示，大约16%的成年美国人（约4000万）投资、交易或使用过加密货币。数字资产的诞生和使用对消费者、投资者和企业具有深远的影响，包括数据隐私和安全、金融稳定和系统性风险、犯罪、国家安全、普惠金融和融资、以及能源需求和气候变化。全球货币当局密切关注这些议题，超过100个国家正在探索或试点央行数字货币的研发。

虽然许多涉及数字资产的活动在美国现行法律和法规的范围内，但数字资产创新和发展带来应用和利益的同时，也存在一定的风险。在行政令发布前，白宫在一份声明中表示，数字资产的增加为加强美国在全球金融体系和技术前沿的领导地位创造了机会，但也对消费者保护、金融稳定、国家安全和气候风险产生了重大影响。

美国必须在这个快速增长的领域保持技术领先地位，支持创新，同时减轻消费者、企业、更广泛的金融体系和气候的风险。而且，美国必须在参与数字资产的全球治理中发挥主导作用。

行政命令的具体内容

行政令主要提出了六个政策目标，其中前三个目标为风险防范，后三个目标为保护创新并维持美国在全球金融体系中的领先地位。

这六个目标分别为：

（1）必须保护美国的消费者、投资者和企业；

（2）必须保护美国和全球金融稳定，减轻系统性风险；

（3）必须减轻滥用数字资产带来的非法金融和国家安全风险；

（4）必须加强美国在全球金融体系以及技术和经济竞争力方面的领导地位，包括负责任地发展支付创新和数字资产；

（5）必须促进获得安全和负担得起的金融服务，特别是针对传统银行体系服务不足的美国居民；

（6）必须支持数字资产的技术进步，确保负责任的开发和使用数字资产。

行政令针对六个政策目标制定了具体的行为措施：

1. 财政部等相关机构要制定政策来切实保障美国消费者、投资者和企业的权益。财政部和其他相关机构要评估和制定政策建议，以应对不断增长的数字资产产业和金融市场变化对消费者、投资者、企业和经济增长的影响，保护美国消费者、投资者和企业。

2. 鼓励监管机构加大监管力度，以防范数字资产带来的任何系统性金融风险。金融稳定监督委员会要识别和减轻数字资产带来的系统性金融风险，并制定适当的政策建议以解决监管漏洞，保护美国和全球金融稳定并降低系统性风险。

3. 相关政府机构及其合作伙伴要加强协作来共同打击非法金融活动。该行政命令强调美国所有相关政府机构要共同协作，以减轻非法使用数字资产带来的非法金融和国家安全风险。此外，它还指示各机构与盟友及合作伙伴，以确保国际准则、监管能力和合作伙伴保持一致，并对风险做出响应。

4. 商务部要与美国政府合作建立框架，以加强美国在技术和经济竞争方面的领导地位。该框架的建立旨在强调利用数字资产技术来加强美国在全球金融体系中的领导地位，将会成为美国数字政策、研发和操作运营的基础指引。

5. 财政部长负责牵头研究数字资产在普惠金融方面的创新应用和影响。该行政命令称安全、负担得起和可获得的金融服务是符合美国国家利益的，必须要对数字资产创新方法提供信息，包括不同的影响风险。财政部长要与相关机构合作，编写一份关于货币和支付系统未来的报告，包括对经济增长、金融增长和包容性、国家安全的影响，以及技术创新对未来的影响程度。

6. 在支持技术创新的同时确保负责任地开发和使用数字资产。美国政府要采取具体措施，研究和支持负责任地开发、设计和实施数字资产系统方面的技术进步，同时优先考虑隐私、安全、打击非法利用，并减少对生态环境的影响。

最后，还提出美联储等相关机构要积极探索美国中央银行数字货币（CBDC）。该行政命令将研究和开展潜在的美国CBDC视为符合国家利益，并提出美国政府应从保护美国国民的利益出发来评估美国CBDC潜在的技术基础设施和能力需求。该行政命令鼓励美联储等机构继续对美国CBDC开展研究开发和评估工作，包括制定一项更广泛的美国政府行动计划，以及参与多国试验等。

业界对于行政命令的看法

拜登的行政命令试图解决美国缺乏数字货币发展和监管框架的问题。行政命令发布后受到了数字货币行业和投资者的欢迎，受乐观情绪影响，比特币和以太币等数字货币价格走高。

美国国家安全顾问Jake Sullivan在一份声明中表示，这份行政命令是与政府、行业、学术界以及国际盟友和合作伙伴的利益相关者进行了数月合作的产物，该命令确定了政府的政策重点，包括数字货币和任何未来的美国央行数字货币，以帮助指导数字资产生态系统的发展。

在美国财政部早些时候发布的一份声明（现已被删除）中，美国财政部长耶伦表示拜登新政在促进创新和应对潜在风险之间取得了适当的平衡。

据华尔街日报，美国一位高级政府官员表示，基于上述行政令，拜登政府将审视数字货币可能如何削弱美国的制裁和打击洗钱的努力。作为对俄乌冲突升级的回应，美国对俄罗斯实施了制裁，与此同时对数字货币可能用于逃避美国制裁的担忧也升温。

值得一提的是，2021年12月8日及2022年2月8日，美国众议院金融服务委员举行了两场关于数字货币的听证会，重点探讨了数字货币包括稳定币可能带来的机遇与风险，但稳定币这一议题并没有在行政命令中涉及。

注释

[1] FACT SHEET: President Biden to Sign Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets | The White House

[2] Statement by NEC Director Brian Deese and National Security Advisor Jake Sullivan on New Digital Assets Executive Order | The White House